Cómo la Argentina cambió el paradigma de sus políticas energéticas

Por Julio César Aráoz (*)

El cambio de las políticas energéticas en la República Argentina, que se habían mantenido desde el descubrimiento del petróleo (1908) por mas de ochenta años durante los períodos democráticos y autoritarios, comenzó en 1989 durante el gobierno del doctor Carlos Saúl Menem.

Me cupo a mí, como secretario de Energía de la Nación, llevar adelante esa tarea, ese cambio “disruptivo” pero necesario, para incorporar a nuestro país a la política internacional y al manejo económico de la energía dentro de los paradigmas mundiales de esa época.

A la distancia, este hecho fundamental de política económica debería considerarse e interpretarse a través de las premisas que tuvimos en cuenta y que hoy por el transcurso del tiempo pueden valorarse.

El momento político y social y el papel del Estado en 1989

El 8 de julio de 1989 se produjo un relevo gubernamental de singulares características en la historia argentina. Por primera vez en seis décadas, un presidente constitucional le transfería el mando a otro elegido democráticamente, perteneciente a un partido político diferente. Esa circunstancia, que naturalmente debería haber movido al júbilo ciudadano por lo que implicaba en términos de consolidación de la democracia, se rodeada por una tensión inédita: la trasmisión del mando se producía seis meses antes de lo previsto en el calendario electoral, en un contexto socioeconómico crítico que había precipitado la llegada del triunfador de las elecciones del 14 de mayo de 1989 a la primera magistratura.

La Argentina era un país sometido a violentas convulsiones sociales fruto de largos años de un inaceptable rezago económico, pero que una serie de acontecimientos sucesivos habían agravado hasta límites insospechados poco tiempo antes. Desde fines de 1988 hasta marzo de 1989 los argentinos habían sufrido restricciones forzadas en el abastecimiento eléctrico, debido al efecto combinado de falta de mantenimiento en el parque de generación térmica y las consecuencias de un año hidrológico marcadamente seco. A comienzo de febrero se generó una crisis financiera que puso fin al llamado Plan Primavera, que el Gobierno había puesto en practica unos meses antes con la fallida esperanza de contener las variables de la economía en el período electoral. A la crisis financiera siguió, por el contario, el desborde de aquellas, y pronto el país conoció los rigores de la hiperinflación.

La eclosión de la crisis –manifestada en disturbios y saqueos– había acortado el periodo de transición. El país era virtualmente ingobernable, y esperar hasta el 10 de diciembre resultaba imposible.

En ese contexto –signado por la hiperinflación, la especulación financiera, la desinversión, la recesión, el hambre, el analfabetismo, la marginalidad social, el desempleo y el aislamiento internacional– inició el gobierno de Carlos Menem.

Lo que había fracasado en la Argentina no era una política, ni un partido político, ni un grupo de dirigentes políticos, sino una manera de concebir y practicar la política, excesivamente contaminada por la ideología y desviada irremediablemente hacia el dogmatismo.

En el centro mismo de esa idea para transformar se encentraba el Estado, cuyo rol urgía definir a la luz de las nuevas realidades mundiales.

Es obvio que el Estado, otrora ocupante de un papel central en los procesos de acumulación de capital y asignación de recursos, se encontraba exhausto, imposibilitado de movilizar las inversiones mínimas necesarias para asegurar el cumplimiento de sus funciones esenciales.

La debilidad del Estado, por otra parte, había posibilitado que la actividad privada se desarrollara en forma parasitaria a favor de los privilegios antes que las habilidades empresarias, y había extendido la sospecha de practicas corruptas sobre todo el aparato administrativo público.

Era menester reemplazar un modelo perimido por otro alternativo, en el cual el Estado se concentrará en sus responsabilidades primarias, resignando sus funciones empresarias a favor de la actividad privada. Este objetivo podía ser abordado desde varias perspectivas teóricas. La única válida, a mi juicio, es la que se apoya en el pragmatismo antes que en interpretaciones dogmáticas. No se trata de una oposición maniquea entre lo público (ineficiente) y lo privado (eficiente), porque en la Argentina la coexistencia simbiótica del Estado y el capital privado había desviado a éste del espíritu emprendedor como medio para llegar a la ganancia legitimada; en nuestro país resultaba más rentable influenciar las decisiones burocráticas de los funcionarios de turno que concentrar los esfuerzos en el desarrollo de la capacidad empresaria.

El doctor Menem se fijó una meta de construir un sistema socioeconómico abierto, competitivo, desregulado, con creciente participación del capital privado, insertado en los flujos del comercio internacional y teniendo como objetivo la justicia social.

Comprendió que la energía tendría que liderar y librar una batalla en pos del crecimiento económico y la incorporación de tecnología para alcanzar la calidad de vida que la Argentina se merecía.

El peronismo ante el cambio

Muchos se han sorprendido por el hecho que un gobierno peronista impulsara una estrategia aparentemente opuesta a lo que constituye el núcleo de la doctrina del Justicialismo. Erróneamente suele identificarse al peronismo con los lineamientos generales del modelo puesto en practica por el General Perón en 1946. Por lo menos esta posición revela un ejercicio de burdo reduccionismo intelectual.

En primer lugar, se confunde lo contingente con lo esencial. El modelo de 1946, de claro contenido estatista, respondía a una situación histórica determinada –la emergente de la posguerra– y recogía las ideas vigentes por entonces. Pero el General Perón ya había revisado los supuestos del modelo en 1952, cuando la crisis comenzó a ponerle limites infranqueables. perón decía en esa época que “el Estado había tenido que proyectar su presencia a ámbitos que naturalmente correspondían al sector privado. Cumplidos los objetivos fijados en su primera gestión, era menester devolver esas actividades empresarias al área de la economía privada”.

En el ámbito energético en los años cincuenta, la producción petrolera nacional no cubría las necesidades de la economía y el General perón decidió convocar al capital privado para aumentar la producción. En abril de 1955 firmó un contrato con la Standard Oil de California.

El contrato sirvió para que sus detractores se unieran en su contra y esta actitud, junto con la del doctor Frondizi en 1958, que realizó lo mismo para incrementar la producción de petróleo para el crecimiento industrial –autorizando a YPF a firmar contratos con empresas nacionales y extranjeras que trajeran capital privado para incrementar la producción–, fueron las únicas iniciativas en la historia argentina de incorporación de capital privado con fines productivos en materia energética.

La tercera y mayor transformación –la mas exitosa hasta nuestros días– la lideró el doctor Menem, que logró por primera vez el autoabastecimiento energético y la exportación de saldos exportables.

En 1989, en plena crisis socioeconómica, los rasgos centrales del esquema consolidado a lo largo de ocho décadas permanecían intactos. En plena crisis energética total y con una situación de suma gravedad, porque las reservas y la producción venían decayendo en forma sostenida, y los ingresos de YPF no alcanzaban a cubrir el costo marginal de lo que producía, decidimos con la anuencia del espectro gremial, empresario y político (gobernadores y algunos partidos políticos con representación parlamentaria) objetivos sencillos pero representativos de un cambio de paradigma en la historia energética argentina.

Es decir, políticas que nos permitieran un rápido aumento de la producción petrolera, un importante incremento del nivel de reservas y la generación de saldos exportables, es decir un mercado petrolero abierto, desregulado, competitivo, desmonopolizado e integrado al comercio mundial de crudo y productos.

En menos de seis meses se reformuló el marco normativo que regia el sector a través de tres decretos que reflejan con total claridad la voluntad política de transformar el sector para poner toda la potencialidad al servicio del crecimiento socioeconómico y, por ende, de la justicia social.

A los seis meses levantamos la declaración de emergencia energética y las restricciones eléctricas que tanto atribulaban al anterior gobierno. Además, realizamos un Pacto Federal Energético y creamos el Consejo Federal de la Energía, que tenía la misión de asesorar al secretario de Energía, conformado por todos los secretarios de las provincias, con lo que se enfrentaba la crisis, se proponían soluciones y se fijaba la estrategia energética. Con ellos firmamos el Pacto Federal Eléctrico, que ordenó el sistema eléctrico argentino hasta nuestros días.

En esa época, nos dimos cuenta de un agotamiento irreversible del régimen regulatorio que existía en el mercado de gas y petróleo. Una profunda crisis de reservas y de producción, la creciente pérdida de energía de los yacimientos por exploración deficiente, un rígido sistema de precios administrados para el downstream y una cultura política notablemente inconsistente con las necesidades del sector contribuían a dibujar un panorama dramático.

Se había convertido en un sector incapaz de generar los fondos necesarios para incentivar las actividades que le son inherentes, en especial la exploración, producción y refinación. Tenia un régimen de regulaciones burocráticas y el monopolio exclusivo de la empresa estatal, que creaban condiciones cada vez mas alejadas de la evolución de los mercados mundiales, inhibiendo mayor productividad y consagrando practicas ineficientes que atentaban con el abastecimiento recurriendo a importaciones crecientes.

Entonces decidimos llevar adelante los siguientes objetivos, los cuales se cumplieron y con pequeñas variantes se mantienen hasta nuestros días.

1. Generación de mayor riqueza mediante la correcta explotación de nuestros recursos de hidrocarburos.

2. Estímulo de conductas en el sector que se inspiren en la competencia y en los mecanismos de mercado.

3. Permitir que la comunidad se apropie de la renta petrolera creciente (impuestos, regalías, etcétera).

4. Federalización de la propiedad de los recursos naturales (Constitución Nacional de 1994).

5. Aumento de la producción y de las reservas y exportación de saldos exportables (a los cuatro años la producción aumentó el 80% y logramos el autoabastecimiento energético).

6. Desregulación de todo el sistema e incorporación de tecnología y capital de empresas nacionales y extranjeras.

7. Reorganización de todo el sistema mediante privatización y concesión de empresas del Estado (YPF, Gas del Estado, Agua y Energía, YCF, etcétera), todo por ley.

8. Toda decisión debía tener rigor parlamentario y acuerdo político con gobernadores y partidos.

En menos de cien días de gestión se elaboraron y sancionaron los decretos 1.055/89 y 1.212/89 que consagraron, respectivamente, la apertura del upstream (que define el ciclo de exploración y producción de petróleo y gas) y la desregulación del downstream (que corresponde a la refinación, distribución y comercialización de los derivados del petróleo).

En sesenta días se firmaron treinta contratos del Plan Houston del gobierno anterior (Alfonsín) con demoras de dos años.

Posteriormente el presidente dictó el decreto 1.589/89 que completó el inicio de la nueva política petrolera fijando los alcances de la libre disponibilidad del crudo y la extensión a los contratos del Plan Houston.

Antes de cumplirse un año de gestión del doctor Menen se llevaron a cabo las licitaciones de las “áreas de interés secundario” (baja productividad o abandonadas) y se definieron los parámetros de la asociación de YPF con firmas privadas en las “áreas centrales”. También se realizó por primera vez en forma internacional y por concurso un monitoreo de reservas de todas la aéreas.

En enero de 1991, la desregulación petrolera era una realidad. El Gobierno había anunciado esa fecha, y el presidente se lo comunicó al pueblo de la Nación con la grata noticia de que se había terminado la “emergencia energética”, especialmente los cortes no programados, lo que duró hasta 2007, año en que se pierde el autoabastecimiento y recomienzan los cortes masivos.

Cambios en el upstream petrolero

La exploración, el desarrollo y la producción de los yacimientos en esta etapa requieren altas inversiones de capital de riesgo, del cual el Estado argentino carecía en su situación de penuria fiscal. El decreto 1.055/89 fijó una política de cambio en el negocio petrolero local poniendo fin al carácter de “concentrador excluyente” de todo el crudo de producción nacional a YPF, creándose un “mercado de libre disponibilidad” que permitía, una vez cubierto el mercado interno, poder exportar.

Recordemos que tomamos como valor del barril el precio internacional y prohibimos el precio diferencial que vía subsidios nos acentuara el déficit que padecíamos hasta ese momento. Solo se subsidiaban tarifas sociales a los mas desprotegidos. Todo "subsidio especifico" debía salir por ley, es decir, con anuencia parlamentaria.

Se privatizaron 38 áreas con 128 yacimientos de interés secundario: es decir, abandonados o con escasa producción, menos a 200 metros cúbicos por día. La adjudicación se realizaba a quien pagara mas en efectivo y asociado con una empresa nacional (cash bonus bidding) teniéndose en cuenta las reservas remanentes a precio internacional y las instalaciones para que el precio no fuera vil.

En las áreas centrales de YPF (85% de la producción nacional) se revierten los “contratos de producción” que existían por “contratos de concesión y/o asociación” de modo de convertirlos en genuinas operaciones de riesgo en las que, como contrapartida, sus titulares pudieran disponer libremente del hidrocarburo que extrajeran (35% de la producción) y dentro de la ley 17.319 de hidrocarburos. Autorizamos el resto de los contratos siempre que se abonara en efectivo el derecho de asociaci6n y que se distribuyera a las provincias petroleras como adelanto de regalías (12%).

Desregulación del downstream

Era un régimen de complejas regulaciones. El Estado tenia mediante “una mesa de crudo” la decisión de otorgar los cupos a los refinadores privados y fijaba todos los pecios de la cadena productiva y de comercialización, tornando imposible operar en relación con los estímulos y señales del mercado. Por el decreto 1.212/89, al declarar el crudo de “libre disponibilidad” y ponerle fin al carácter de “concentrador excluyente” a YPF, se eliminaron los cupos determinados por el Estado, y se desregul6 la construcción, ampliación y bocas de expendio de combustibles, salvo las limitaciones basadas en las normas técnicas de seguridad vigente.

Recordemos que las estaciones de servicio debían construirse lejos, una de otra, y se encontraban en estado lamentable (servicio, barios, higiene, surtidores, etcétera); dimos seis meses para el cambio total de ellas y la libertad de ubicar las nuevas donde se creyera más conveniente, bajo pena de clausura. Son las estaciones de servicio que hoy tenemos.

Como expresan los propios considerandos del decreto 1.212/89, el régimen liberizador “no significa renunciar al planeamiento y control del sector energético, herramientas necesarias para promover la utilización optima de todos los recursos que dispone el país al servicio de la Revolución Productiva y en concordancia con las adecuadas señales económicas que promueven las reformas fijadas” más adelante.

Nos dimos, además, a la tarea de cambiar “liquido” por “gas” y así gasificar nuestra economía (redes de gas, automotores, centrales eléctricas, etcétera) gracias al descubrimiento del reservorio Loma de la Lata.

Cambio de paradigmas, cambio climático, nuevas energías

La estrategia que abordamos en los años noventa se incorporaba a los cambios de los paradigmas de su época, según los cuales el autoabastecimiento y posteriormente la exportación, ya sea realizada totalmente por el Estado o por los privados o con concurrencia de ambos, era del siglo pasado. Solo se discutía la forma de obtención del recurso y como repercutía en la economía nacional la utilización del mismo, en su explotación o su importación.

Pero hoy los paradigmas cambiaron una vez más y será ineficaz este recuerdo que me precede sin comprender los cambios en el paradigma energético mundial para poder elaborar una estrategia energética argentina de largo plazo. Lo hago para justificar, también, que pese a algunos desajustes propios de la acción humana no estuvimos errados con las medidas tomadas en el pasado.

La matriz de la energía primaria del mundo sigue dependiendo de los combustibles fósiles en un 85% (34% petróleo, 28% carbón, 23% gas natural). En cuanto a la matriz energética de generación de electricidad”, que representa el 20% de la energía, el 38% corresponde al carbón, 23% al gas natural, 4% al petróleo, y 35% a energías alternativas (hidroeléctricas 16%, nuclear 10% y renovables 9%), empezando estas a aumentar su participación con respecto al gas y a los combustibles fósiles.

El mundo comienza un cambio de paradigma y de su modelo económico y energético a partir de la cumbre de Copenhague en 2009, se debe ir hacia una “economía de bajo carbono y mas baja intensidad energética” como forma de controlar el cambio climático.

Este es uno de los mayores desafíos que afronta la humanidad: en donde la combustión del carbón es el principal problema y el gas natural la principal solución en la transición hasta que las energías renovables –u otra forma disruptiva sin emisiones– tomen el rol preponderante para cumplir con los objetivos de la mitigación.

Ahora debemos orientar nuestra política energética, tomando en cuenta las tendencias dominantes, como lo hicimos en el 90, hacia los posibles cambios. Con la ventaja de que nuestro país exhibe una matriz energética de mayor calidad que el promedio internacional.

En la Argentina, el gas natural, combustible mas limpio y de menor emisi6n de CO2 por unidad de energía producida, tiene una participación total del 59% en la matriz energética, y el carbón–el mayor emisor– solo un 1%. Lo mismo ocurre en la generación de electricidad: el carbón en el mundo es el principal combustible para la generación eléctrica y en nuestro país es solo marginal.

Nosotros debemos sustituir como política energética moderna y a la luz de los cambios y requerimientos mundiales el carbón y el petróleo por el gas –cambio intrafósil– que el gobierno del doctor Menem ya había comenzado con el descubrimiento de Loma de la Lata (realizado anteriormente).

Ahora sabemos que tenemos, además, potencialmente el Segundo recurso de gas en el mundo, o sea el gas no convencional o shale gas (Vaca Muerta, Los Molles, etcétera).

Sabemos, debemos y tenemos que incorporar las energías alternativas, especialmente las renovables (sol, viento, mareas, etcétera) a la futura matriz energética de nuestro país.

Es decir, los fósiles deberían ser sustituidos por estas energías no contaminantes.

Todo esto debería ser discutido con y por todos como política de Estado, como lo hicimos en los albores del cambio energético argentino y a la luz de los paradigmas mundiales de aquella época.

(*) Ex Secretario de Energía

Capítulo del Libro Los Noventa – La Argentina de Menem. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, abril de 2021, 670 páginas